▶️Sistema di gestione documentale, organizzazione e gestione dei flussi documentali
Sistema di gestione documentale
La gestione documentale può essere definita come la funzione di organizzazione e controllo che un ente deve esercitare sulla propria documentazione, al fine di disporre del necessario supporto informativo e documentario in maniera da rendere più efficiente la propria attività: e ciò vale sia a fini gestionali interni che di trasparenza amministrativa.
Una corretta gestione documentale costituisce il presupposto per l’affidabilità dei documenti nella fase corrente dell’archivio, per l’autenticità intesa sia come identità e integrità dei documenti che come garanzia dei metadati in fase di trasmissione e nel tempo, nonché per l’accessibilità nel tempo, intesa come il mantenimento della leggibilità e intelligibilità dei documenti e del sistema documentario.
Ne discende che un Sistema di gestione documentale deve essere composto da tutti gli strumenti e le procedure necessarie per una completa fruizione della suddetta funzione.
Un sistema di gestione documentale informatica è finalizzato alla creazione dell’archivio di un ente, attraverso un’ordinata ed efficiente organizzazione dei documenti informatici, sia quelli prodotti internamente che quelli ricevuti.
Le componenti fondamentali di un sistema siffatto sono: formazione del documento, registrazione di protocollo, classificazione, archiviazione e conservazione. Dal punto di vista normativo tali considerazioni sono state consolidate nel TUDA, Testo Unico Documentazione Amministrativa, a partire dal Capo IV – Sistemi di gestione informatica dei documenti - Sezione I, denominata “Disposizioni sulla gestione informatica dei documenti”: tutti gli articoli che la compongono, dal 50 al 57, si focalizzano sui principali aspetti della formazione dei documenti e del registro di protocollo.
In conformità a quanto previsto dall’art. 52, il sistema di gestione informatica dei documenti, in forma abbreviata «sistema» deve:
a) garantire la sicurezza e l'integrità del sistema
b) garantire la corretta e puntuale registrazione di protocollo dei documenti in entrata e in uscita;
c) fornire informazioni sul collegamento esistente tra ciascun documento ricevuto dall'amministrazione e i documenti dalla stessa formati nell'adozione dei provvedimenti finali;
d) consentire il reperimento delle informazioni riguardanti i documenti registrati;
e) consentire, in condizioni di sicurezza, l'accesso alle informazioni del sistema da parte dei soggetti interessati, nel rispetto delle disposizioni in materia di tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali;
f) garantire la corretta organizzazione dei documenti nell'ambito del sistema di classificazione d'archivio adottato.
Sembrerebbe potersene ricavare una visione sostanzialmente incentrata sul documento; quanto disposto però al punto c) apre invece uno spiraglio su una visione più dinamica e che anticipa la necessità di approfondire gli aspetti legati alle funzioni, alle competenze e, più in generale, all’organizzazione dell’ente e delle sue attività.
Ma in effetti, a ben leggere, già con il comma 4 dell’art. 50 si introduce la necessità di curare gli aspetti organizzativi: Ciascuna amministrazione individua, nell'ambito del proprio ordinamento, gli uffici da considerare ai fini della gestione unica o coordinata dei documenti per grandi aree organizzative omogenee, assicurando criteri uniformi di classificazione e archiviazione, nonché di comunicazione interna tra le aree stesse.
La previsione dell’obbligo di adozione di sistemi informatici fa emergere, quindi, anche a livello normativo, la consapevolezza di una inderogabile necessità: le trasformazioni tecnologiche devono essere accompagnate e sostenute dai necessari cambiamenti organizzativi e dalla volontà e capacità di riprogettare i processi decisionali e i relativi flussi documentali.
Una consapevolezza dovuta anche all’importante lavoro di AIPA che nel 1997 aveva pubblicato “Sistema Gedoc – Studio di prefattibilità sul Sistema di gestione dei flussi di documenti”, seguito dall’altrettanto importante con il quale si consigliava l’uso di metodologie relative alla reingegnerizzazione dei processi (Business Process Reengineering - BPR) o di miglioramento dei processi anche nelle PA. Sono documenti che, al netto di alcuni riferimenti normativi e tecnologici superati, oltre ad essere di agevole lettura forniscono una strumentazione concettuale valida a tutt’oggi.
L’organizzazione
L’assetto organizzativo delle PA è stato sempre ispirato alle funzioni e le relative competenze, con una logica tipicamente verticale e gerarchica. Il primo passo, che dovrebbe ormai essere acquisito, è sicuramente quello della configurazione delle AOO, le Aree Organizzative Omogenee e la contestuale eliminazione dei registri di protocollo per ogni ufficio, come disposto dal citato comma 4 dell’art. 50 del Decreto del Presidente della Repubblica del 28 dicembre 2000 n. 445.
Processi e procedimenti, però, richiedono spesso il contributo di più funzioni assumendo un andamento trasversale agli stessi o, addirittura, il coinvolgimento di PA diverse in diverse fasi dello stesso processo. La disponibilità di nuovi strumenti tecnologici risulta di grande supporto in tale ottica, ma richiede un ripensamento, appunto, della sequenza di attività, nell’ottica di quel principio di efficienza statuito con la Legge 241/90 e alla luce delle nuove possibilità offerte dal progresso tecnologico.
Bisogna quindi operare una profonda analisi e la conseguente modellazione dei processi (procedure e procedimenti), nei tre snodi fondamentali:
le attività che li compongono;
i ruoli che intervengono;
i dati ed i documenti prodotti ad ogni passo.
Sarebbe auspicabile, nel condurre tale lavoro, un approccio metodologico che tenga conto dei diversi fuochi con cui vanno analizzati i processi in una PA: i flussi documentali, la privacy e la tutela dei dati, la trasparenza, la valutazione della performance: in ottica di efficienza, una adeguata visione olistica è quella che consente di evitare ridondanze e duplicazioni in molte attività. In molti casi, l’attività di miglioramento o di reingegnerizzazione dei processi potrebbe determinare l’esigenza di una revisione della struttura organizzativa, a tutto beneficio del livello complessivo di efficienza.
Tale efficienza si realizza col risultato di documentare i processi decisionali dell’ente, in tutto il loro iter, a vantaggio sia degli utenti interni che dei cittadini che avranno la possibilità di identificare documenti informatici e di rilevarne la loro connessione funzionale con il contesto amministrativo.
E se a questo si associano gli effetti delle nuove funzioni che l’evoluzione sociale e la connessa normazione inducono non può non rilevarsi l’innesto di un processo circolare continuo verso il cambiamento e il miglioramento → una sorta di applicazione del ciclo di Deming.
La gestione dei flussi documentali
Nello specifico dei flussi documentali, la rivisitazione dei processi deve essere improntata, appunto, all’uso dei documenti nativamente digitali con l’obiettivo di consentirne consultazione, riproduzione, modifiche, distribuzione, spedizione, protezione, archiviazione e conservazione.
Il filo conduttore dovrà essere quello di allineare l’automazione dei processi e i relativi flussi documentali: entrano, quindi, in gioco lo smistamento e l’assegnazione per competenza, l’apertura e la gestione del fascicolo procedimentale o di altre tipologie di aggregazione, la relativa classificazione, la partecipazione al procedimento, la corretta gestione archivistica.
Il TUDA introduce i flussi documentali al primo comma dell’art. 61: Ciascuna amministrazione istituisce un servizio per la tenuta del protocollo informatico, della gestione dei flussi documentali e degli archivi in ciascuna delle grandi aree organizzative omogenee individuate ai sensi dell'articolo 50.
Ma è con l’art. 64 che ne esplicita il concetto:
Le pubbliche amministrazioni provvedono in ordine alla gestione dei procedimenti amministrativi mediante sistemi informativi automatizzati, valutando i relativi progetti in termini di rapporto tra costi e benefici, sulla base delle indicazioni fornite dall’Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione.
I sistemi per la gestione dei flussi documentali che includono i procedimenti amministrativi di cui al comma 1 è finalizzata al miglioramento dei servizi e al potenziamento dei supporti conoscitivi delle amministrazioni secondo i criteri di economicità, di efficacia dell'azione amministrativa e di pubblicità stabiliti dalla legge.
Il sistema per la gestione dei flussi documentali include il sistema di gestione informatica dei documenti.
Le amministrazioni determinano autonomamente e in modo coordinato per le aree organizzative omogenee, le modalità di attribuzione dei documenti ai fascicoli che li contengono e ai relativi procedimenti, definendo adeguati piani di classificazione d'archivio per tutti i documenti, compresi quelli non soggetti a registrazione di protocollo.
L’art. 65, quindi, fissa i requisiti che devono essere soddisfatti da un sistema di gestione dei flussi documentali:
Oltre a possedere i requisiti indicati all'articolo 52, il sistema per la gestione dei flussi documentali deve:
a) fornire informazioni sul legame esistente tra ciascun documento registrato, il fascicolo ed il singolo procedimento cui esso è associato;
b) consentire il rapido reperimento delle informazioni riguardanti i fascicoli, il procedimento ed il relativo responsabile, nonché la gestione delle fasi del procedimento;
c) fornire informazioni statistiche sull'attività dell'ufficio;
d) consentire lo scambio di informazioni con sistemi per la gestione dei flussi documentali di altre amministrazioni al fine di determinare lo stato e l'iter dei procedimenti complessi.
A completare il quadro interviene l’art. 41 del Codice dell’amministrazione digitale, che consolida il collegamento concettuale sin dal titolo “Procedimento e fascicolo informatico” ed elenca in maniera articolata i requisiti fondamentali che devono essere posseduti da fascicoli e procedimenti.
E in relazione ai procedimenti, e in considerazione del crescente aumento dei servizi on line, le PA potrebbero organizzarsi anche per convertire in documenti digitali i dati raccolti attraverso le istanze e la modulistica on line nel pieno rispetto delle Linee Guida sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici, nonché la loro collocazione nel percorso procedimentale e nei fascicoli di competenza; così come dovranno adoperarsi per l’analisi migliorativa dei processi interni.
Per migliorare e velocizzare i flussi documentali, in sintesi, serve:
definire i processi da digitalizzare;
analizzarne le norme applicabili;
analizzare i processi e le fasi procedimentali in ottica di reale reingegnerizzazione e non di replica di quanto fatto col cartaceo.
I flussi documentali saranno, quindi, gestiti all’interno del sistema di gestione documentale, rispettando le fasi di registrazione, classificazione e fascicolazione e innestati verso un percorso di conservazione che ne garantisca integrità, autenticità e leggibilità nel tempo.
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