▶️Acquisizione e trasmissione dei documenti

Come possono arrivare i documenti

L’acquisizione dei documenti in arrivo presso una Pubblica Amministrazione va analizzata sotto due aspetti:

• i punti d’accesso

• le diverse modalità con cui i documenti possono essere acquisiti

I punti d’accesso

In riferimento al primo aspetto le PA e ogni singola Area Organizzativa Omogenea (AOO) possono presentare situazioni organizzative diverse: una struttura accentrata o una struttura decentrata.

Accentrata

Nel primo caso i punti di accesso dei documenti sono la PEC istituzionale e la casella di posta elettronica (email ordinaria) ufficiale, nonché il servizio di protocollo o, nel caso siano differenziati, il servizio che si occupa dell’accettazione degli atti: questi provvedono all’accoglimento di documenti analogici e di documenti informatici su supporti fisici removibili quali chiavette USB, DVD, ecc.

Decentrata

Di contro, ci possono essere PA e singole AOO che, in relazione alla natura ed alle dimensioni dell’ente, oltre ai punti d’accesso suddetti, dispongono di più sedi territoriali presso le quali è possibile accogliere e registrare corrispondenza e documenti; così come possono anche essere attivate più caselle PEC e/o email ordinarie distribuite tra i diversi uffici. In casi del genere, a fronte della molteplicità dei punti d’ingresso dei documenti, dovrà essere cura dell’ente predisporre un’adeguata organizzazione dei flussi documentali e dei sistemi informatici a supporto, tesa a mantenere l’unitarietà dei criteri di registrazione e smistamento.

Portali web istituzionali

Esiste una terza categoria di punti d’accesso che si integrano; sia nel caso di una struttura accentrata che di una decentrata: si tratta dei portali istituzionali attraverso i quali vengono erogati servizi on line a cittadini e imprese. Il progressivo aumento del livello di snellimento e di digitalizzazione dei procedimenti sta contribuendo all’incremento della possibilità di presentare istanze on line e/o integrazioni documentali a procedimenti in corso: in questi casi il Responsabile della gestione documentale, in coordinamento con il Responsabile della transizione digitale, provvede a definire le regole di interoperabilità tra il sistema di protocollo e gli applicativi software con i quali vengono gestite le suddette istanze on line, ai fini della loro definitiva acquisizione e, quindi, della loro automatica registrazione.

Cooperazione applicativa

Nello specifico dell’acquisizione e la trasmissione di documenti tramite il sistema informatico di protocollo, va considerata, infine, una modalità specifica nei rapporti tra AOO, sia della stessa Pubblica amministrazione che di PA diverse: quella derivante dal crescente utilizzo della cosiddetta “Cooperazione applicativa”. Questa è la capacità dei sistemi informatici delle PA di poter attivare un interscambio automatico di informazioni, funzionale alle proprie finalità applicative. Per poter parlare di Cooperazione applicativa l’automatizzazione deve essere totale nel senso che non deve essere necessario l’intervento, sotto forma di richiesta di servizi web da parte di un operatore umano. Tale sistema è destinato a divenire, nelle intenzioni del legislatore, la modalità prevalente di acquisizione e trasmissione di documenti tra AOO: se ne trova conferma indiretta nel par. 5 dell’Allegato 6 delle Linee Guida sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici dove, illustrando le modalità di inoltro di PEC ad altra AOO si legge: L’utilizzo della posta elettronica, da intendersi quale modalità transitoria nelle more dell’applicazione delle comunicazioni tra AOO tramite cooperazione applicativa.

Dal punto di vista tecnico le AOO provvedono alla comunicazione di messaggi protocollati e da protocollare utilizzando le cosiddette interfacce SOAP (Simple Object Access Protocol): queste sono regolate dal sopra citato Allegato 6 alle Linee Guida.

Le diverse modalità con cui i documenti possono essere acquisiti

I documenti possono arrivare sia in forma analogica che in forma digitale.

Nel primo caso le PA devono dotarsi di regole operative, riportate nel proprio Manuale di Gestione: le modalità di ricezione, apertura delle buste, registrazione, eventuali criteri di priorità nella registrazione e smistamento dell’originale, nonché le diverse regole procedurali in relazione a determinate categorie di documenti.

Per quanto riguarda i documenti pervenuti in forma digitale, nel Manuale di Gestione bisogna innanzitutto prevedere delle regole procedurali che tengano conto del complesso dei punti d’accesso, soprattutto con riguardo alle caselle di posta elettronica non connesse automaticamente al sistema di protocollo informatico e non intestate al Servizio protocollo. Dovranno poi essere previste delle regole di valutazione e trattamento in relazione alle diverse forme o contenuti con cui pervengono tali documenti informatici. Di seguito alcuni casi:

• PEC con o senza documenti allegati

• PEC appartenenti a soggetti diversi dai firmatari dei documenti allegati

• mail ordinarie con o senza documenti allegati

• documenti non firmati digitalmente

• documenti contenuti in supporti fisici removibili

• documenti con eventuale presenza di dati sensibili e/o giudiziari

Vanno, inoltre, tenuti in considerazione tutti i casi connessi a bandi di gara e affidamenti diretti, concorsi, fatture elettroniche, documenti di natura previdenziale ed assicurativa.

Nel caso in cui ci siano documenti provenienti da istanze gestite da portali dell’ente questi dovrebbero essere processati in modo da essere gestiti in modalità completamente automatica dalla fase di ricezione a quella di smistamento e/o assegnazione.

Nel caso di documenti informatici provenienti da altre AOO, interne o esterne all’ente di appartenenza, bisogna verificare la compresenza del file “segnatura.xml” e della connessa apposizione del sigillo elettronico: le indicazioni tecniche in merito sono disciplinate dall’Allegato 6 alle Linee Guida.

La trasmissione dei documenti

Per i documenti prodotti ed inviati dalla propria AOO ad altri soggetti valgono simmetricamente le considerazioni generali fatte per i documenti in arrivo e relative al livello di accentramento / decentramento organizzativo, nonché quelle fatte per i canali di trasmissione.

In merito, invece, alla forma dei documenti questa è obbligatoriamente digitale: tutti i documenti formati da una Pubblica Amministrazione devono essere nativamente digitali.

Il comma 1 dell’articolo 40 del Decreto legislativo del 7 marzo 2005, noto come CAD - Codice dell’Amministrazione Digitale, dispone infatti: Le pubbliche amministrazioni formano gli originali dei propri documenti, inclusi quelli inerenti ad albi, elenchi e pubblici registri, con mezzi informatici secondo le disposizioni di cui al presente codice e le Linee guida.

A tale riguardo bisognerà porre attenzione alle regole di formazione in materia di accessibilità, nonché ai formati idonei per la conservazione.

Comunicazioni intra AOO

I documenti possono arrivare anche da una unità organizzativa della stessa AOO e/o essere inviati ad un’altra interna: in questo caso i punti d’accesso possono essere le caselle di posta elettronica di ciascun ufficio o, laddove ci siano applicazioni software dotate di tali funzionalità, i cruscotti individuali pur sempre con forme di tracciamento e registrazione interni. Ove i documenti scambiati dovessero avere incidenza in alcuni procedimenti (valore endoprocedimentale) si dovrà aver cura di adottare in fase della loro formazione le usuali regole di accessibilità nonché formati adatti alla conservazione; sempre in tali casi può essere necessaria la registrazione di protocollo.

Interscambio con altre AOO: l’Allegato 6 delle Linee Guida

La funzione fondamentale degli Allegati alle Linee Guida sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici è quella, come si può leggere al par 1.9 delle stesse Linee Guida, di riportare i contenuti più “flessibili” che possono adeguarsi velocemente all’evoluzione tecnologica.

L’art. 47 del CAD, denominato “Trasmissione dei documenti informatici tra le pubbliche amministrazioni” disciplina al comma 1 le diverse modalità di interscambio tra PA: Le comunicazioni di documenti tra le pubbliche amministrazioni avvengono mediante l'utilizzo della posta elettronica o in cooperazione applicativa; esse sono valide ai fini del procedimento amministrativo una volta che ne sia verificata la provenienza. Il documento puo' essere, altresì, reso disponibile previa comunicazione delle modalità di accesso telematico allo stesso.

L’Allegato 6, denominato “Comunicazione tra AOO di documenti amministrativi protocollati”, è dedicato alla illustrazione tecnica delle tipologie e dei formati dati delle informazioni associate ai documenti amministrativi informatici protocollati, oggetto di trasmissione tra Pubbliche Amministrazioni.

Gli aspetti disciplinati e approfonditi da tale Allegato 6 sono il messaggio di protocollo e i flussi di comunicazione.

Il messaggio di protocollo

Il messaggio di protocollo deve essere considerato e gestito come elemento atomico, una struttura unitaria che deve contenere obbligatoriamente il documento amministrativo informatico principale e la segnatura di protocollo; può, inoltre, contenere uno o più allegati.

Il Decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000 n. 445 introduce, all’art. 55, la “Segnatura di protocollo”: questa consiste nell’associazione al documento amministrativo informatico di un set minimo di dati che riguardano il documento stesso e che vengono legate al documento in forma permanente. Le informazioni minime di segnatura sono:

• Codice identificativo dell’Amministrazione

• Codice dell’AOO

• La data del protocollo

• Il numero di protocollo

Le PA hanno la facoltà di includere anche altre informazioni. Il comma 4 dello stesso articolo 55 aggiunge: Quando il documento è indirizzato ad altre amministrazioni ed è formato e trasmesso con strumenti informatici, la segnatura di protocollo può includere tutte le informazioni di registrazione del documento. L'amministrazione che riceve il documento informatico può utilizzare tali informazioni per automatizzare le operazioni di registrazione di protocollo del documento ricevuto.

Le operazioni segnatura vanno realizzate contemporaneamente a quelle di registrazione.

La segnatura di protocollo deve riportare l’impronta del documento principale e degli eventuali allegati: l’impronta è una stringa alfanumerica, ottenuta con l’utilizzo di determinati algoritmi, che identifica univocamente un documento nella sua integrità originale. Alla segnatura deve essere applicato il sigillo elettronico in conformità a quanto previsto dal regolamento UE 910/2014. Il controllo di validità deve essere effettuato dalla AOO mittente, mentre le informazioni relative alla segnatura devono essere registrate sia dalla AOO mittente che da quella destinataria.

Quello della segnatura è uno snodo di fondamentale importanza e l’Allegato 6, al par. 2.1 ne definisce puntualmente la struttura:

La segnatura di protocollo DEVE prevedere le seguenti sezioni:

• “Intestazione”, contiene i dati identificativi e le informazioni fondamentali del messaggio;

• “Descrizione”, opzionalmente, contiene le informazioni relative al messaggio di protocollo ricevuto;

• “Descrizione”, contiene le informazioni descrittive riguardanti il contenuto del messaggio;

• “Signature” per permettere la firma della segnatura di protocollo conformemente al profilo XAdES baseline B level signatures.

Per ognuna di tali sezioni viene elencata l’articolazione degli elementi caratterizzanti.

In Appendice A del medesimo Allegato 6 viene riportato lo schema XML con cui la segnatura deve essere costituita. XML è un linguaggio aperto che consente la rappresentazione di documenti e dati strutturati.

I flussi di comunicazione

L’Allegato 6 prosegue con la delineazione dei flussi di comunicazione, descrivendo le regole di processamento per i casi di Inoltro di un messaggio protocollato, di annullamento della protocollazione mittente e di annullamento della protocollazione destinatario. Vengono, inoltre, definiti i livelli di servizio: cioè i parametri tecnici ed i valori minimi che questi devono assumere. Sono anche disciplinati i passi fondamentali per la gestione dei disservizi.

La cooperazione applicativa

In Appendice B dello stesso Allegato 6 vengono definite le interfacce di servizio SOAP. SOAP è l’acronimo di Simple Object Access Protocol ed è un protocollo basato sul linguaggio XML che serve per far interagire le applicazioni web; definisce il formato dei messaggi scambiati tra applicazioni, per fornire dati e richiedere elaborazioni o viceversa.

Ogni AOO, sia nel ruolo di mittente di un messaggio che di destinatario, deve implementare le interfacce di servizio descritte in Appendice B e adottare i protocolli di comunicazione ivi riportati in conformità alla Circolare AgID n. 1 del 2020 “Profili di interoperabilità”.