⚖️Il quadro normativo
Introduzione
Le tecnologie dell’informazione e comunicazione hanno manifestato sin dal loro sorgere un aspetto fondamentale e cioè, un innovarsi in continua accelerazione: caratteristica, questa, che ha trovato la propria conclamazione a cavallo degli anni ‘80 e ‘90 del secolo scorso, quando iniziarono a convergere l’aumento delle potenze di calcolo e la diffusione di Internet e di quello che, poi, divenne il Web. In tutto questo anche la governance della produzione normativa ha subito un’evoluzione che ha condotto anche all’istituzione di enti con nuovi e specifici compiti.
Per tali motivi, può essere utile una sintesi del cammino svolto per comprendere cosa ci sia alla base della situazione attuale.
Una nuova visione
A partire dagli anni ‘90, l’amministrazione italiana ha subito una notevole accelerazione dei processi di riforma amministrativa nell’ottica di un miglioramento globale e con le parole chiave di snellimento e semplificazione nonché attraverso misure specifiche per quella che veniva definita, all’epoca, l’informatizzazione delle PA: la Legge n. 241/90, l’istituzione dell’AIPA, la riforma Bassanini, il Decreto del Presidente della Repubblica n. 428/1998, solo per rimanere in quegli anni. Negli anni successivi il Testo Unico sulla Documentazione Amministrativa -TUDA (DPR 445/2000) e il Codice dell’Amministrazione Digitale - CAD (D. Lgs. 82/2005) hanno costituito le pietre miliari nel percorso di transizione digitale.
I diversi interventi del legislatore a favore della trasformazione digitale sono stati ispirati a diversi obiettivi:
la razionalizzazione nella gestione dei flussi documentari e dei procedimenti;
la velocizzazione della comunicazione e diffusione di fascicoli e documenti;
il consolidamento di strumenti di controllo sui contenuti documentali;
il superamento di situazioni di frammentazione organizzativa e procedimentale;
la promozione dell’interazione e della cooperazione amministrativa.
Anche gli aspetti archivistici sono stati oggetto di novellazione, sia con le disposizioni specifiche relative alla classificazione ed alla fascicolazione previste dal TUDA e dal CAD, che con il Codice dei Beni Culturali per quanto concerne lo status degli archivi storici. La consacrazione dei principi alla base di una visione innovativa, si ebbe con il Piano d’azione per l’e-government1 del 23 giugno 2000 che comprendeva un paragrafo dedicato di seguito riportato, e che delinea con lucidità un percorso ancora oggi in via di completamento.
La visione dell’amministrazione elettronica del Paese
Ogni grande progetto di innovazione richiede di essere sorretto da una forte visione che espliciti gli obiettivi generali che si vogliono raggiungere. La visione della Amministrazione che si propone al Paese, e che può essere concretamente realizzata proprio grazie alle possibilità oggi offerte dalle tecnologie ICT, si può sintetizzare nelle seguenti proposizioni:
il cittadino potrà ottenere ogni servizio pubblico, cui ha titolo, rivolgendosi ad una qualsiasi amministrazione di front-office abilitata al servizio, indipendentemente da ogni vincolo di competenza territoriale o di residenza;
all'atto della richiesta di un servizio, il cittadino, oltre agli strumenti di identificazione personale, non dovrà fornire alcuna informazione che lo riguarda e che sia già in possesso di una qualsiasi amministrazione dello Stato. Una volta che il cittadino sia stato identificato, il sistema informativo di front-office deve essere in grado di reperire, direttamente presso ogni amministrazione che le possiede, tutte le informazioni che consentono di autorizzare l'erogazione del servizio richiesto;
il cittadino non dovrà conoscere come lo Stato è organizzato per la erogazione dei servizi o a quali amministrazioni si deve rivolgere, ma potrà richiedere servizi esclusivamente in base alle proprie esigenze, non in base alla conoscenza di quale amministrazione fa che cosa;
il cittadino dovrà poter comunicare solo una volta all’Amministrazione, nel momento in cui si verificano, le variazioni che corrispondono ad eventi della vita propria o, quando ne ha titolo, della vita di terzi. Questa comunicazione produrrà automaticamente tutti gli effetti conseguenti.
L’Amministrazione manterrà un profilo per ogni cittadino che le consente di notificare la variazione a tutti gli enti interessati e di attuare i conseguenti servizi. La formulazione del Piano di azione italiano per l’e-government discende da questa visione. Per la sua realizzazione si renderanno necessarie alcune condizioni abilitanti, tra cui principalmente:
che tutte le amministrazioni e gli enti siano dotati di un sistema informativo progettato non solo per l'automazione delle funzioni e delle procedure interne della amministrazione e per l'erogazione di servizi ai propri utenti, ma anche per l'erogazione di servizi direttamente ai sistemi informatici delle altre amministrazioni;
che tutti i sistemi informativi di tutte le amministrazioni siano connessi tramite una rete tra pari, senza gerarchie che riflettano sovrastrutture istituzionali o organizzative. Le limitazioni ed i vincoli all’interazione tra i sistemi dovranno derivare solo dalla natura dei servizi da erogare.
che tutte le amministrazioni che svolgono un ruolo di back-office, cioè che per ragioni istituzionali possiedono archivi contenenti informazioni necessarie alla erogazione di servizi propri, ma anche di servizi di amministrazioni terze, rendano accessibili senza oneri i propri servizi sulla rete a tutte le amministrazioni che svolgono un ruolo di front-office, per consentire loro la erogazione del servizio senza richiedere al cittadino informazioni già in possesso della Amministrazione;
che le amministrazioni di front-office realizzino una integrazione dei servizi delle amministrazioni di back-office per fornire servizi integrati secondo le esigenze del cittadino e non secondo l'organizzazione delle amministrazioni eroganti;
che l'identificazione (autenticazione) del richiedente il servizio, cittadino o impresa, e la verifica delle sue autorizzazioni, avvengano secondo una modalità uniforme su tutto il territorio nazionale utilizzando mezzi di identificazione indipendenti dal servizio richiesto allo scopo di garantire la possibilità di accesso ad ogni servizio in ogni luogo. A questo fine verrà utilizzata la carta di identità elettronica come strumento privilegiato di accesso a tutti i servizi della pubblica amministrazione.
Riepilogo normativo
Volendo fornire una lista essenziale, bisogna ricordare i seguenti provvedimenti:
Regio Decreto 2 ottobre 1911, n. 1163 che approva l'annesso regolamento per gli archivi di Stato. <http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:regio.decreto:1911-10- 02;1163!vig=2023-01-12 >
Decreto del Presidente della Repubblica 30 settembre 1963, n. 1409, Norme relative all’ordinamento ed al personale degli archivi di Stato; <http://www.normattiva.it/urires/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.del.presidente.della.repubblica:1963-09-30;1409!vig=2023- 01-12>
Legge 7 agosto 1990, n. 241, Nuove norme sul procedimento amministrativo; <http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:1990-08-07;241!vig=2023-01- 12>
Decreto legislativo 12 febbraio 1993, n. 39 - Norme in materia di sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni pubbliche <http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legislativo:1993-02- 12;39!vig=2023-01-12>
Legge 15 marzo 1997, n. 59, Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa <http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:1997-03-15;59!vig=2023-01- 12>
Decreto del Presidente della Repubblica del 28 dicembre 2000, n. 445, Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa; <http://www.normattiva.it/urires/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.del.presidente.della.repubblica:2000-12-28;445!vig=2023- 01-12>
Decreto del Presidente della Repubblica 8 gennaio 2001 n.37, Regolamento di semplificazione dei procedimenti di costituzione e rinnovo delle Commissioni di sorveglianza sugli archivi e per lo scarto dei documenti degli uffici dello Stato; <http://www.normattiva.it/urires/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.del.presidente.della.repubblica:2001-01-08;37!vig=2023- 01-12 >
Decreto legislativo 30 giugno 2003 n. 196 recante il Codice in materia di protezione dei dati personali, con adeguamento al Reg. UE n. 2016/679; <http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legislativo:2003-06- 30;196!vig=2023-01-12 >
Decreto legislativo 22 gennaio 2004 n. 42, Codice dei beni culturali e del paesaggio; <http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legislativo:2004-01- 22;42!vig=2023-01-12 >
Legge 9 gennaio 2004, n. 4 - Disposizioni per favorire e semplificare l'accesso degli utenti e, in particolare, delle persone con disabilità agli strumenti informatici; <http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:2004-01-09;4!vig=2023-01- 14 >
Decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82, Codice dell’amministrazione digitale <http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legislativo:2005-03- 07;82!vig=2023-01-14 >
Decreto legislativo 14 marzo 2013 n. 33, Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni; https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legislativo:2013-03-14;33!vig=2023-01-14
Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 22 febbraio 2013, Regole tecniche in materia di generazione, apposizione e verifica delle firme elettroniche avanzate, qualificate e digitali; https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2013/05/21/13A04284/sg
Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 21 marzo 2013, Individuazione di particolari tipologie di documenti analogici originali unici per le quali, in ragione di esigenze di natura pubblicistica, permane l'obbligo della conservazione dell'originale analogico oppure, in caso di conservazione sostitutiva, la loro conformità all'originale deve essere autenticata da un notaio o da altro pubblico ufficiale a ciò autorizzato;
Regolamento (UE) n. 910/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 luglio 2014, in materia di identificazione elettronica e servizi fiduciari per le transazioni elettroniche nel mercato interno e che abroga la direttiva 1999/93/CE - Regolamento eIDAS; https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/HTML/?uri=CELEX%3A32014R0910&from=EN
Circolare 40 e 41 del 14 dicembre 2015 della Direzione generale degli archivi, Autorizzazione alla distruzione di originali analogici riprodotti secondo le regole tecniche di cui al Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 13.11.2014 e conservati secondo le regole tecniche di cui al Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 13.12.2013;
Circolare 18 aprile 2017, n. 2/2017 dell’Agenzia per l’Italia Digitale, recante le misure minime di sicurezza ICT per le pubbliche amministrazioni; https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2017/05/05/17A03060/sg
Regolamento (UE) 2018/1807 del Parlamento europeo e del Consiglio del 14 novembre 2018 , relativo a un quadro applicabile alla libera circolazione dei dati non personali nell'Unione europea; https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/HTML/?uri=CELEX:32018R1807&qid=1543508152850&from=IT
Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 19 giugno 2019, n. 169, Regolamento di organizzazione del Ministero per i beni e le attività culturali, degli uffici di diretta collaborazione del Ministro e dell'Organismo indipendente di valutazione della performance; https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.del.presidente.del.consiglio.dei.ministri:2019-12-02;169!vig=2023-01-14
Linee Guida sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici, 01/01/2022; https://www.agid.gov.it/it/linee-guida.
Le pietre miliari del nuovo percorso
Legge 241/1990
Vengono sanciti: il diritto alla partecipazione al procedimento amministrativo da parte del cittadino; l’interesse privato diviene meritevole di tutela attraverso il controllo sulla legittimità dell’azione amministrativa e lo stesso soggetto partecipa al fine di consentire all’amministrazione il migliore bilanciamento degli interessi in gioco; il principio che l’attività amministrativa deve essere retta da criteri di economicità, efficacia e pubblicità, conseguendo gli obiettivi con il miglior impiego possibile di mezzi personali, finanziari e procedimentali. Tali rilevanti innovazioni trovano una degna cornice nell’art. 3bis, che mette in rilievo il principio dell’informatizzazione dell’attività amministrativa, laddove si dispone il dovere delle pubbliche amministrazioni di incentivare l’uso della telematica sia nei rapporti interni tra le diverse amministrazioni, sia tra queste e i privati.
Decreto legislativo 39/1993
L’istituzione dell’Autorità Informatica per la Pubblica Amministrazione (AIPA), rappresenta un gran balzo in avanti nel contesto della cosa pubblica. L’obiettivo era quello di creare un organismo di supporto per coordinare le pubbliche amministrazioni nella progettazione dei sistemi informatici e nello sviluppo delle professionalità necessarie a gestire le nuove tecnologie. Nel 2003 AIPA diventa Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione (CNIPA). Con il Decreto legislativo 1 dicembre 2009 n. 177, il CNIPA è stato a sua volta trasformato nell’Ente nazionale per la Digitalizzazione della Pubblica Amministrazione (DigitPA). Infine, nell'agosto del 2012, DigitPA e l'Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l'innovazione, sono state soppresse e fatte confluire nella Agenzia per l'Italia digitale (AgID).
Legge 59/1997
La prima delle cosiddette “Leggi Bassanini”, con la quale si delegava il Governo ad azioni di semplificazione, disponeva all’art. 15 che gli atti, dati e documenti, formati dalla pubblica amministrazione e dai privati con strumenti informatici e telematici, i contratti stipulati nelle medesime forme nonché la loro archiviazione e trasmissione con strumenti informatici, sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge. A norma di tale articolo venne poi emanato il Decreto del Presidente della Repubblica del 10 novembre 1997, n. 513, “Regolamento recante criteri e modalità per la formazione, l’archiviazione e la trasmissione di documenti con strumenti informatici e telematici”.
Decreto del Presidente della Repubblica 445/2000
Denominato Testo Unico sulla Documentazione Amministrativa (TUDA), rappresenta, a tutt’oggi, un punto di riferimento essenziale nel dialogo tra privati e PA. Si tratta di un insieme di definizioni fondamentali quali, ad esempio, quella relativa al “documento amministrativo”, al “documento informatico”, alla “firma digitale”. Il DPR 445 ha le finalità di disciplinare la formazione, il rilascio, la tenuta e la conservazione, la gestione, la trasmissione di atti e documenti da parte di organi della Pubblica Amministrazione; disciplina, altresì, la produzione di atti e documenti agli organi della Pubblica Amministrazione nonché ai gestori di pubblici servizi nei rapporti tra loro e in quelli con l’utenza, e ai privati . Ha introdotto il concetto di “sistema di gestione informatica dei documenti” e statuito l’obbligo di tenuta del registro di protocollo con sistemi informatici a far data dal 1. gennaio 2004.
Decreto legislativo 33/2013
Con questo decreto si impone la pubblicazione obbligatoria sui siti web delle PA di un articolato elenco di documenti e di dati, nell’obiettivo di tendere verso la massima trasparenza nella gestione degli enti. Un obbligo del genere ha determinato l’adozione di nuovi step nei processi di formazione dei documenti, per garantirne la più celere pubblicazione a parità di completezza e sicurezza, nonché l’adeguamento negli strumenti informatici utilizzati e in conformità alle funzionali attività di rimodellazione dei processi.
Il Codice dell’Amministrazione Digitale e le regole tecniche
Con il Decreto legislativo n. 82 del 2005 è stato emanato il Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD) che rappresenta il punto di riferimento normativo per guidare la trasformazione digitale delle PA in Italia, fornendo utili indicazioni anche a cittadini e imprese per la corretta gestione di documenti informatici e processi amministrativi digitalizzati. Lo si può definire come il principale strumento normativo attraverso il quale le PA italiane possono tradurre in modalità digitale i principi di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza previsti nell’art. 1 della Legge 7 agosto 1990, n. 241.
In termini di innovazione il contributo più significativo del CAD, nella sua versione vigente, sta nella statuizione di diverse tipologie di diritti:
diritto alla propria identità digitale;
diritto a comunicare e partecipare digitalmente;
diritto al proprio domicilio digitale;
diritto a servizi online semplici e integrati;
diritto alla alfabetizzazione informatica;
diritto a non esibire certificati alla PA;
diritto alla trasparenza amministrativa digitale;
diritto alla protezione dei propri dati digitali;
diritto all’accessibilità e usabilità.
A proposito, consulta la carta dei diritti di cittadinanza digitali
https://ondata.github.io/guida-diritti-cittadinanza-digitali/
Dal punto di vista più squisitamente gestionale, i principali contenuti del CAD sono:
le esigenze di gestione e controllo di dati, informazioni e documenti per organizzazioni pubbliche e private;
identità e strumenti di identificazione nel contesto digitale;
documenti informatici e firme elettroniche nel quadro normativo attuale: nozione ed evoluzione normativa.
La scelta terminologica, Codice, fu intenzionale a motivo della frammentazione e sedimentazione normativa che si erano venute a creare nel corso degli anni precedenti, pur nell’onda di uno spirito positivo di semplificazione e velocizzazione della macchina amministrativa. Si intese, quindi, realizzare un corpus unitario di norme atte allo scopo. Ma la componente tecnologica era ed è sempre più caratterizzata da velocità di cambiamento e il CAD prevedeva, all’art. 71, la puntuale attuazione di alcune sue norme attraverso l’emanazione di specifiche regole tecniche la cui funzione doveva essere quella di raccordo tra le esigenze di stabilità delle norme e adeguamento all’innovazione tecnologica: in materia di gestione documentale le prime videro la luce solo tra il 2013 e il 2014 con due distinti Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, poi abrogati e sostituiti dalle Linee Guida sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici.
Nel corso degli anni il CAD è stato, inoltre, oggetto di diverse modifiche ed integrazioni nello sforzo di raggiungere una maggior completezza.
Un’illustrazione completa e dinamica degli aggiornamenti apportati nel tempo al Decreto legislativo 82/2005 la si può trovare in una mappa online e interattiva della storia del Codice dell'Amministrazione Digitale (CAD) disponibile all’indirizzo https://www.visualcad.it/.
Le Linee Guida sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici e il loro ruolo nella gerarchia delle fonti
Come si può leggere nel primo paragrafo delle Linee Guida sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici, lo scopo è duplice:
a) aggiornare le attuali regole tecniche in base all’art. 71 del Codice dell’amministrazione digitale, concernenti la formazione, protocollazione, gestione e conservazione dei documenti informatici;
b) incorporare in un unico documento le regole tecniche e le circolari in materia, addivenendo ad un unicum normativo che disciplini gli ambiti sopracitati, nel rispetto della disciplina in materia di Beni culturali.
Le Linee guida, in tale conformazione, vengono a costituire esse stesse un’importante innovazione in quanto assumono forma di atto di regolamentazione e, pur nella loro natura tecnica, assumono valenza erga omnes e sono pienamente azionabili davanti al giudice amministrativo in caso di violazione delle prescrizioni in esse contenute. Questo status innovativo trova fondamento in una pronuncia del Consiglio di Stato citata nel paragrafo 1.10 delle stesse Linee Guida sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici.
In generale, le Linee guida possono contenere sia regole tecniche che atti di indirizzo: nel caso di prevalenza delle prime le Linee guida assumono carattere vincolante per le PA.
Le Linee guida vincolanti si distinguono tra quelle con finalità di riordino e semplificazione, nel caso di sussistenza di un quadro normativo previgente, e quelle di tipo attuativo di norme di rango primario: tra le prime troviamo proprio quelle sui documenti informatici, mentre tra le seconde possono essere annoverate, ad esempio, quelle sull’accessibilità dei siti web.
Trovano ragion d’essere nell’esigenza di disporre di uno strumento regolatorio con criteri di elasticità tali da poter disciplinare una materia fortemente tecnica ed in continua evoluzione quale la digitalizzazione.
Le Linee Guida sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici, quindi, aggiornano le precedenti regole tecniche di cui ai Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri del 2013 e 2014, mirando a creare una visione d’insieme per i diversi aspetti e le diverse fasi della gestione documentale di una Pubblica Amministrazione.
Nello specifico, le Linee Guida sui documenti informatici sono strutturate in una parte stabile che riassume in modo organico ed esplicativo il quadro normativo ed in una serie di allegati alla cui caratteristica di flessibilità è demandato il ruolo di compliance dinamica all’evoluzione della tecnologia.
AgID: Status, competenze e funzioni
Come riportato sul sito di AgID:
“L’Agenzia per l'Italia Digitale è l’agenzia tecnica della Presidenza del Consiglio che ha il compito di garantire la realizzazione degli obiettivi dell’Agenda digitale italiana e contribuire alla diffusione dell'utilizzo delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, favorendo l'innovazione e la crescita economica[...]ha il compito di coordinare le amministrazioni nel percorso di attuazione del Piano Triennale per l’informatica della Pubblica amministrazione, favorendo la trasformazione digitale del Paese[...]sostiene l’innovazione digitale e promuove la diffusione delle competenze digitali anche in collaborazione con le istituzioni e gli organismi internazionali, nazionali e locali.”
L'Agenzia per l’Italia Digitale è stata istituita con Decreto legge 22 giugno 2012, n.83 (convertito con modificazioni dalla Legge 7 agosto 2012, n. 134) ed è sottoposta ai poteri di indirizzo e vigilanza del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro delegato.
I principali compiti in capo all'Agenzia per l'Italia Digitale sono:
promuovere le politiche di valorizzazione del patrimonio informativo pubblico nazionale e attuare le disposizioni di cui al Capo V del CAD;
definire e aggiornare annualmente le Linee guida nazionali che individuano gli standard tecnici, compresa la determinazione delle ontologie dei servizi e dei dati, le procedure e le modalità di attuazione delle disposizioni del Capo V del CAD con l'obiettivo di rendere il processo efficiente, efficace e omogeneo a livello nazionale.
A supporto e a potenziamento dell’Agenzia è stato introdotto nel testo del CAD l’art. 18 bis, rubricato come “Violazione degli obblighi di transizione digitale” e che assegna alla stessa e di ogni altra norma in materia di innovazione tecnologica e digitalizzazione della pubblica amministrazione, ivi comprese quelle contenute nelle Linee guida e nel Piano triennale per l'informatica nella pubblica amministrazione, e procede, d'ufficio ovvero su segnalazione del difensore civico digitale, all'accertamento delle relative violazioni da parte dei soggetti di cui all'articolo 2, comma 2 nonché adeguati poteri sanzionatori.
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